一、对国有股权转让法律政策变化及产权交易所法律定位的评析《中华人民共和国公司法》，第148条规定“国家授权投资的机构可以转让其持有的股份，也可以购买其他股东持有的股份。”这是国有股权可以转让及公司控制权市场可以形成的最根本的法律依据。根据不同时期经济改革和发展的要求，以及国有股权转让及公司控制权市场形成过程中出现问题的严重程度不同，法规政策时紧时松，最新的变化是越来越宽松。
　　重要的国有股权转让法规政策有以下几个。1997年3月24日，《股份有限公司国有股股东行使股权行为规范意见》（原国资局和国家体改委发布，国资企发［1997］62号），对国有股股东转让国有股权做出了具体规定。如：向境内、外法人和自然人转让，必须符合国家有关法律、行政法规和产业政策的要求；转让股份的价格必须依据公司的每股净资产值、净资产收益率、实际投资价值（投资回报率）、近期市场价格以及合理的市盈率等因素来确定，但不得低于每股净资产值等。2000年5月19日，《关于股份有限公司国有股权管理工作有关问题的通知》（财政部发布，财管字［2000］200号），这是财政部履行国有资产管理职能后出台的关于国有股权的最为严格的规定，也是目前国有股权协议转让的最直接依据之一。该《通知》对省级财政与中央财政部门的审批权限进行了详细划分，规定：地方股东单位的国有股权管理事宜一般由省级（含计划单列市）财政（或国有资产管理）部门审核批准；国务院有关部门或中央管理企业的国有股权管理事宜由财政部审核批准。对于发行外资股（b股、h股等），国有股变现筹资，以及地方股东单位的国家股权或发起人国有法人股权转让、划转、质押担保等变动（或者或有变动）的有关国有股权管理事宜，则须报财政部审核批准。最严厉的时候，如2000年8月，财政部以口头形式命令地方暂停国有股权向非国有股东转让的审批工作。2002年9月28日，证监会发布，发布《上市公司收购管理办法》和《上市公司股东持股变动信息披露管理办法》。2002年11月4日，经国务院批准，证监会、财政部和国家经贸委近日联合发布《关于向外商转让上市公司国有股和法人股有关问题的通知》，允许向外商转让上市公司的国有股和法人股，并加以规范管理。2003年5月27日，中华人民共和国国务院发布了第378号令：《企业国有资产监督管理暂行条例》。在该条例的第二十三条中明确规定：“国有资产监督管理机构决定其所出资企业的国有股权转让。其中，转让全部国有股权或者转让部分国有股权致使国家不再拥有控股地位的，报本级人民政府批准。”这一规定把十六大报告中“国家所有，中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益”更加具体化和可操作化，实际上变为：国家统一管理、分级产权，让地方政府和地方国资委有转让国有股权更大的自主权和灵活性。
　　国资委主任李荣融在接受记者采访时说，国资委目前正在抓紧制定与《企业国有资产监督管理暂行条例》相配套的法规规章和规范性文件，逐渐实现从条例到法律的转变。李荣融并且肯定时间不会太久就可以做到国有股权受让主体可以是个人，但要规范地到个人。
　　新的国资委成立后首次批复上市公司国有股权转让的批文已经发布。2003年6月11日西藏明珠股份有限公司（＊st明珠，证券代码：600873）董事会发布了国资委对公司国有股转让有关问题的批复公告。受让国有股权并获得控制权的山东五洲投资集团有限公司为11个自然人股东出资设立的公司。显然是民营企业重组收购st上市公司借以买壳上市。尽管从时间上来判断，这不可能是国资委设立后新接新批的国有股转让事项，肯定是从原财政部移交来的国有股转让审批事项，但转交后很快得到正式批复，其意义不言自明。目前，负责国有股权转让批准事项的国资委产权局职能机构和人员已经到位，国有股权转让工作可望正常启动。
　　从这些国有股权转让法律政策变化的过程，可以看出国有股权转让法律政策环境越来越宽松，其转让速率有加快的趋势，呼唤国有股权转让交易平台的依法诞生。
　　目前，很多人都认为，我国产权交易所担当国有股权转让平台的法律政策是空缺的。全国性的《产权交易法》至今未出台。现在各地产权交易机构可以说都是“私生子”，必须要靠法律正名。产权市场主要的障碍是无法可依。产权市场虽有20年的历史，但还只有地方政府的规章，没有全国统一的法规，造成产权市场定位模糊、管理水平参差不齐。有的产交所只作实物交易，有的只作股权交易，有的只起到履行程序的一个象征性环节，市场功能并未真正发挥。
　　事实上，我们还是可以间接性地为产权交易所担当国有股权转让寻找到法律政策依据的。如《公司法》第144条规定，股东转让其股份，必须在依法设立的证券交易场所进行。这里的证券交易场所不一定理解为证券交易所才是进行股份交易的唯一场所。证券交易场所应该是指包括证券交易所的依法设立的多层级资本市场交易平台，当然包括产权交易所。在结合后来的《证券法》有关条款的理解就更清楚了。《证券法》地32条规定：“经依法核准的上市交易的股票、公司债券及其他证券，应当在证券交易所挂牌交易。”因此，把两个母法相关条款结合起来，可以理解为：上市公司经依法核准的上市交易的股票、公司债券及其他证券，应当在证券交易所挂牌交易；非上市公司的股份可以在依法设立的其他证券交易场所，主要是产权交易所进行。
　　综上所述，无论从国家的大政方针还是部门的政策法规，都为国有股转让大开政策绿灯。我们有理由相信，随着新的国资委职能部门的到位和国有股权转让审批工作的正常展开，国有股权转让必将加速，产权交易所在其中的重要角色和作用必将大大加强。
　　二、国有股权转让新形势使产权交易所发展空间巨大在
　　原有的国有资产管理体制下，地方政府对好的国有企业具有惜售心理，原因在于一方面出售收入不归地方政府所有，另一方面这些好的国有企业也是地方政府重要的税收来源。在新的国有资产管理体制下，地方政府具有空前出售国有企业的积极性，原因在于一方面出售收入较大层面上归地方政府支配，另一方面“好日子自己这一届政府先过”，至于下届政府还有无国有资产出售了则不关这一届地方政府领导的事，由此提出了所谓国有企业出售的“靓女先嫁论”、“棒冰论”、“烂苹果论”等。在这种形势下，招商引资和出售国有企业成为各级政府工作中的头等大事。在这种新形势下，必将大大促进国有股权转让及公司控制权市场的形成。
　　据财政部会计决算统计，截止2002年底，中国国有资产总量共计118299.2亿元，比上年增加8982.8亿元，增长8.2％。在全部国有资产总量中，经营性资产76937.8亿元（占65％），非经营性资产41361.4亿元（占35％）；中央占用国有资产为56594.2亿元（占47.8％），地方占用国有资产为61705亿元（占52.2％）。面对全世界只有我国独有的10多万亿存量的国有资产出售市场，这从总体上国有股权转让及公司控制权市场发展空间巨大。
　　十六大以后各级政府纷纷施行的“国资从竞争性行业退出”的改革措施，事实上其目的也正是为了把精力和资本集中到少数国有大型企业身上。
　　目前，新的国资委挂牌运行后，很快明确归自直接管理的国有企业为196家，随着把中央该管的金融、保险等领域的扩大，最终由国资委所管的企业还会有所增加。2003年2月初，西安国企改制计划被披露，这一计划的主要内容是将“通过挂牌的形式出售近500亿元（499.42亿）工业资产，两年内，西安市属工业国有资本将从竞争性行业中全部退出，只保留少量国有资本，而无一家纯粹的国有企业。”同时向社会推出了第一批60家优质企业。目前西安国有工业资产共1054.36亿元，其中中央直属企业404.53亿元，省属170.4亿元，市属国有工业企业净资产约499.42亿元。在退出方式上，西安市拟将国有独资或国有控股企业的部分产权，在产权交易市场公开挂牌出让。
　　在西部的另一城市———重庆，总额高达1000亿元的国资也正在等待着买主。重庆产权交易所获得授权对1000亿元国资进行交易，因此重庆将配套出台《重庆市产权交易管理办法》。“我们已经准备好了，就等着《办法》出台。”根据正在起草中的《办法》，重庆市国有企业与集体企业的产权交易必须进入重庆市产权交易所交易，从2003年起5年内，1000亿元国资将全部变现。
　　在国资大规模退出方面，在西安和重庆之前，深圳已经率先施行———该市相比于全国其它地区，国企改革较早，也较为成功。2002年8月，深圳市宣布对能源集团、水务集团、燃气集团、食品总公司和公交集团等5家比较成熟的大型企业实行国际公开招标，出售部分国有股权，提高国有企业的综合竞争力，完善公司治理结构。而在2003年，深圳将在首批试点的基础上确定第二批国际招标企业名单，并使国有企业国际招标的范围逐步扩大。深圳市国资办初步考虑在一般竞争性领域拿出30—50家国有独资或国有控股企业，到中国产权网上公开挂牌出售。除了首批5家大型国企对外公开招标出售是由政府操办之外，今后的国有取权出售一律通过产权网或产权交易所挂牌进行。另外，深圳市还将制定并实施《深圳市上市公司重组总体方案》，以加大上市公司重组力度，改善上市公司质量。“通过2至3年的努力，重点对市属39家上市公司进行重组，做强做大一批、整合优化一批、出让减持一批、摘牌退市一批，从根本上提高深圳上市公司的质量和核心竞争力。”
　　经济强省江苏，也力图在2003年改变国有企业改革步伐相对滞后的现状。江苏省的最终改革目标是，将国有大型企业调整到230户以内，只占全省企业总数的1％。江苏省已经制定出了国企改革的方案。原则是：国有经济坚持有进有退；目标是：国资从部分国有中小企业中退出，国有大型企业调整到270家以内—————江苏省国有工业企业共有3322户，其中中小企业2985户，大型企业337户。
　　上海的国有上市公司重组之所以有声有色，很重要的原因就在于上海领先全国建立了国有资产管理体制。2003年2月16日上海市市长陈良宇在做《政府工作报告》时指出：“今年将继续深入推进国有经济战略性调整推进国有资产从一般竞争性领域逐步退出，转向先导性、基础性、公益性领域，带动更多社会资本在这些领域的集聚，更好地发挥国有经济的主导作用。”
　　上市公司的国有股权转让速率在加快。2002年8月20日，方向光电（000757）国有股转让获财政部批准。这是自2000年8月财政部暂停国有股向非国有企业协议转让的审核后，政策为国有股转让重开绿灯。自此以后，财政部批准国有股转让速度明显加快。财政部对国有股转让审批加速。据有关统计，从2002年6月23日国有股向非国有股单位协议转让的审核工作解冻以来，截至2002年12月20日，公告国有股权向非国有单位转让的上市公司共有90家130起；已明确公告转让价格和转让股数的有67家公司96起，转让股数共计40.63亿股，涉及金额约102.22亿元。在90家130起转让中，受让方成为第一大股东的共有56家公司，占62.2％，说明受让方收购股权的目的意在控股。在2003年第一季度披露的上市公司控制权转让案例，以股权形式存在的国有资产转让占92.86％。
　　上市公司国有股权转让的规模也越来越大，动不动就是数亿和数十亿规模的国有股权转让并涉及公司控制权的转移。相关公告显示，在已发生或即将发生控股权变更的上市公司中，东风科技股权转让比例最大，为75％。
　　我国上市公司国有股权转让有比国外高得多的溢价。据上市公司年报统计，2002年我国上市公司中，国有股所占比重为39.0％、法人股所占比重为25.4％，合计为64.4％；在上市公司总量的股权结构中占有绝对的控股地位。或者说，在目前我国1200家上市公司中，国有控股的上市公司就占了80％的比重。这必然导致股市机构性畸型和治理结构的缺陷。在这种特殊股权结构下，使我国上市公司国有股权转让和公司控制权转移溢价较高。上海证券交易所的一项实证研究选取1999－2001年间可获取协议转让价格的87宗上市公司大股东（控股股东）发生转移的案例作为样本，研究表明，与发达资本市场一般超过5％至10％的股权转让即意味着控制权转移不同，在我国上市公司购并中为获得控股权，收购方需要购入的股份数量还是很大的，平均达到26.87％，扣除增长预期以后的控制权溢价也达到43.19％的水平。这一现象直观地描绘出大股东为了获得控股权往往愿意支付相当高的代价，同时也揭示了控制权获得者对控制权收益的乐观估计，或控制权转让者对控制权价格的较高要求。此外，样本公司购并过程中的平均溢价总值竟占了股份转让总值的近39％，进一步说明了被购并方的大股东往往在获得一个相当高的回报之后才愿意交出公司的控制权，可以想象上市公司的控制权是一种十分有价值的权利。超过40％的控制权溢价和较高的相对水平，说明大股东通过购并谋求控制权收益以实现自身利益最大化，已经成为推动我国上市公司购并的重要动因之一。
　　从国有股转让的受让方背景情况分析中发现，收购主体已日趋多样化，除正常的一般法人收购国有股外，公司管理层、自然人、民企和外资等多种收购主体频频出现。目前已经明确实施mbo的上市公司有20多家。在已获批的国有股转让中，属于民企或自然人出资为主的企业有14家，占到40％强。外资介入或有外资背景的也有20多家，且进入形式复杂多样。
    以上分析表明国有股权转让需要一个市场运作平台———产权交易所。随着国有资产管理体制的深层变革，当前必须要建立一个国有资产有序进退的规范通道，境内外投资者也希望政府提供一个低成本扩张的“大超市”———产权交易市场。
　　第一，产权交易所面临极好的发展机遇。十六大报告明确指出“发展产权、土地、劳动力和技术等市场，创造各类市场主体平等使用生产要素的环境”，首次将产权市场建设与土地、劳动力以及技术等生产要素市场建设相并列，同时明确了国有资产管理体制进一步改革的方向，“明确产权关系，建立中央和地方分别行使所有权的国有资本管理体系。”相信随着十六大精神的贯彻落实，我国的产权市场将面临着前所未有的历史机遇。
　　第二、国有股权转让是以场外交易为主，而这个场外交易平台只能是产权交易所。我国现行金融体制仍然存在一些与实体经济不相适应之处，譬如证券市场不够规范、缺乏层次性等。我国应在进一步规范a股市场的同时，建立和发展多层次的资本市场体系。在经济运行相对规范、资金需求比较突出的有条件地区，积极发展地方性场外交易市场。目前，我国所要建立的场外交易市场应当是一个以实质性产权交易为内容的市场，其主要功能应是为中小企业发展募集权益资本、为并购和战略投资提供交易场所。以实质性产权交易为主要内容的场外交易市场，一方面有利于解决中小企业发展的股本问题，促进中小企业成长；另一方面可以完善中小企业的法人治理结构，使其熟悉上市运作，为将来真正走向更高层次的创业板市场创造条件。此外，地方性的场外产权交易场所，也可以有力地引导非正式金融走向正规。但需谨防个别风险投资基金运用不正当手段，将场外交易市场变为实现退出以及赌博的场所。国资委可以决定企业国有股出售转让事宜，但并不意味着国资委可以不受约束地决定上市公司国有股的出售转让，更不意味着国资委可以决定在二级市场减持上市公司国有股。如果是这样来理解国资委的话就大错特错了。国资委的成立、企业国资监管条例的出台，会加快国有股出售转让的进程，也包括加快上市公司国有股出售转让的进程，但不是在二级市场，而是在场外进行。证券市场是一个强监管市场，证券市场监管机构在所有涉及到证券市场的行为中都是不能缺席的。国资委对上市公司的股权管理，包括决定股权出售转让事宜，都不能不依照证券监管部门的法律法规和各种制度，更不能自行其事地搞二级市场的国有股减持，所以上市公司国有股出售转让将会是“场内谨慎，场外大胆”。
　　第三，进入产权交易所进行国有股权转让，是国有股转让市场化的重要体现。国有股转让应按照市场化方式运作，政府不是管市场，而是参与市场。所谓管理市场，就是按你的目标去体现管理；参与市场就是要按市场规则办事，不能标新立异。把自己的意志强加于市场，这往往是要失败的。在国有股转让过程中，有三个问题需要注意：即除尊重市场规则外，国有股转让速度要有所控制，上市公司国有股规模较大，应逐步减持；选择适当时机转让，这个时机不是政府说了算，而是由市场来决定；在制定方案时，重视原有流通股股东的利益问题。中国证监会下发的《上市公司收购管理办法》和《关于向外商转让上市公司国有股和法人股有关问题的通知》，确定了各种收购主体平等的市场地位，提出了转让股份“原则上采取公开竞价方式”的办法，按照公开竟价机制，其他潜在的收购人可以参与竞争出价，价高者得。增加竞争性和透明度是我国国有股权转让及公司控制权市场形成的关键，让其真正成为“阳光下的作业”。从监管角度来看，规范的收购程序，完善的监督管理机制，强化的信息披露制度，方为务实之举。
　　第四，进入产权交易所进行国有股权转让，才能改变一些非规范的操作。“上帝为你关上一扇门的同时，一定会为你打开一扇窗”，国有股权转让及公司控制权市场形成中的各种不规范操作恰巧正应了这句西谚。为了逃避国有股权转让审批的复杂程序和漫长等待，有相当的上市公司已经采取了所谓的变通方式以实现转让目的。即所谓“正门”难行，偷偷摸摸走“后门”甚至“歪门”而已。一些上市公司在无奈和急于重组的情况下，便“创造性”地开辟了新的道路，采取了诸多变通措施。目前存在着三种变通的途径：一是股权托管、实质控制；二是司法裁定，捷径入主；三是收购大股东的股权，间接控制上市公司。对于这三种变通形式，专家认为均存在一定的问题，尤其以股权托管为甚，如存在“洗钱”般的腐败、恶意合谋低价获得国有股权、用貌似市场化的方式对付真正的市场化、对广大中小股东的权益造成侵害等。2001年利用这三种变通方式进行国有股权转让的上市公司有18家，2002年则为22家。因此，与其让市场参与者打各种“擦边球”，不如堂而皇之打开大门，让市场参与者在一个“三公”的市场环境中透明运作。为此，当务之急就是管理部门能够细化有关股权协议转让的规则，简化国有股转让报批程序，提高效率，使上市公司的资产重组驶向一条快速的通道。
　　第五，通过产权交易市场解决国资产权的交易问题，逐步成为共识。基于国有股权转让在交易过程中的黑箱操作是造成国有资产流失的重要原因，2002年初召开的中纪委第七次会议和国务院第四次廉政工作会议均明确要求国有产权必须进场交易。目前部分地区已将产权交易所作为国资交易鉴证的授权单位，通过公开挂牌等制度措施，黑箱操作问题在一定程度上得到了解决。据报道，国务院国有资产监督管理委员会主任李荣融日前表示，将推动企业产权交易市场建设，力争用较短时间，将国有产权交易全部纳入市场交易。值得注意的是，李荣融表示，推动企业产权交易市场建设，要打破部门地区分割的格局，使国资的交易转让在市场中公开进行，制止私下交易和暗箱操作，让市场来对国有资产进行合理定价。要力争用较短的时间，将国有产权交易全部纳入市场交易。其中“打破部门地区分割”的表态，可能意味着未来的国资交易市场可能是一个全国性市场。从交易形式来看，流动性较好的股权交易已经成为上海产权市场的交易主流。今年1月份，在上海产权交易所通过股权交易达成的交易金额，占到全部交易金额的90％以上，比去年全年不足85％的比例又有所上升。深圳市国资管理办公室对外界表示，深圳5家企业股权转让国际招标，先由政府直接操作，然后再逐步进入产权交易所完成交易。今后这类重组活动越来越多，完全可以交给产权交易所去做。这有利于降低交易成本，提高效率。
　　三、产权交易所在国有股权转让中发挥更大作用的建议1、力争国家法律法规定性，积极出台地方法规政策。
　　首先，通过地方政府、学术界和各地已经成立的产权交易所多方呼吁中央政府尽快出台《产权交易法》。其次，新设立的国资委目前正在抓紧起草与《企业国有资产监督管理暂行条例》相配套的法规政策系列，可以呼吁国资委把产权交易所担当国有股权转让交易平台的角色和作用考虑进去，建议尽快出台《国有资产产权交易管理办法》，用以规范国资交易并为交易所提供交易规范。同时应明确规定在设有产权交易所的地方，国有股权交易必须凭交易所鉴证方可变更注册。包括《企业国有资产监督管理暂行条例》等法规上升为母法层面时能否考虑产权交易所担当国有股权转让交易平台的法律定性。第三，在以上两者都做不到或尚需时日，比较现实的是出台地方政府关于产权交易所的专门法规。目前，一些地方政府已经先行了，早在2000年年底，上海市曾修改《促进高新技术成果转化的若干规定》，将上海技术产权交易所定位成“非公开的权益性资本市场”。还有所谓“新18条”中规定了技术产权交易所是专业性技术产权交易市场。最近北京政府令当中也规定了是权益性的资本市场。早在深圳市政府就颁布了《深圳经济特区国有资产管理条例》。今年3月深圳市政府第123号令，正式颁布了经市政府常务会议审议通过的《深圳市国有集体企业产权交易办法》，并于今年4月1日起施行。